中美在非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的現(xiàn)狀與競爭

基礎(chǔ)設(shè)施是為社會生產(chǎn)和居民生活提供服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是社會賴以生存發(fā)展的一般物質(zhì)條件。具體來說，基礎(chǔ)設(shè)施既包括電網(wǎng)、通訊、交通等公共設(shè)施，也包括教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等社會事業(yè)。非洲是世界第二大洲，擁有廣袤土地和超過10億人的龐大消費(fèi)市場。目前非洲大部分地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況落后于世界其他地區(qū)，包括能源、公路和鐵路運(yùn)輸?shù)确矫?。非洲開發(fā)銀行發(fā)布的報(bào)告顯示，目前非洲仍有約6億人用不上電；非洲有53%的道路是非硬化道路，公路交通承擔(dān)著80%的貨物運(yùn)輸和90%的旅客運(yùn)輸；非洲大陸鐵路總里程約8.4萬公里，但集中分布在北部和南部非洲。與此同時(shí)，非洲各國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，普遍面臨大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。因此，支持非洲國家開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為國際社會與非合作的重要議題。中國和美國作為世界前兩大經(jīng)濟(jì)體，都面向非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域出臺了一系列政策規(guī)劃，對非洲基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展發(fā)揮著重要的影響。

中國于2000年設(shè)立中非合作論壇對話機(jī)制，并于2013年提出“一帶一路”倡議，這些舉措大力促進(jìn)了中非在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的合作。到2020年，中國企業(yè)實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目已經(jīng)占到非洲基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目總額的31.4%。相較于中國，美國在政治層面上一度不把非洲作為戰(zhàn)略重點(diǎn)，非洲也并不是美國重點(diǎn)投資的地區(qū)。自奧巴馬政府以來，美國逐漸改變了對非洲的態(tài)度，通過推出新的全球倡議加大對非洲基礎(chǔ)設(shè)施的投入，包括奧巴馬時(shí)期的“電力非洲倡議”（Power Africa）、特朗普時(shí)期的“繁榮非洲倡議”（Prosper Africa）、拜登時(shí)期由七國法集團(tuán)（G7）提出的“重建美好世界倡議”（Build Back Better World，B3W）和“全球基礎(chǔ)設(shè)施與投資伙伴關(guān)系倡議”（Partnership for Global Infrastructure and Investment，PGII）等一系列舉措。

在美國將中國視為“戰(zhàn)略競爭者”并開展對華全面戰(zhàn)略競爭的背景下，在非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域成為中美兩國競爭的焦點(diǎn)之一。基于上述背景，本文將梳理中美在非洲國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的政策現(xiàn)狀，并分析兩國政策差異和競爭。需要說明的是，中美在非基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的競爭體現(xiàn)在許多方面，既有宏觀層面上的政策規(guī)劃差異，也有微觀層面上具體執(zhí)行過程中融資模式、投資主體、行業(yè)領(lǐng)域等方面的差異。限于篇幅，本文將從政策規(guī)劃的角度分析中美兩國對非基礎(chǔ)設(shè)施的投資。

中國與非洲基于歷史上反殖反霸、追求民族獨(dú)立的共同立場，經(jīng)過幾代領(lǐng)導(dǎo)人的共同努力，長期保持著友好合作。多年來，中國順應(yīng)時(shí)代背景，在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推出了一系列政策。

新中國成立后，中國政府就逐步開展對外援助。20世紀(jì)五六十年代，為支持非洲人民爭取民族解放和國家獨(dú)立運(yùn)動，新中國給予非洲新獨(dú)立國家物資、資金、技術(shù)等多方面援助。上世紀(jì)六十年代，周恩來總理訪問非洲14國期間，提出了援外八項(xiàng)原則，被確定為中國對外援助的指導(dǎo)方針。

2000年，中國成立中非合作論壇對話機(jī)制。該機(jī)制成立至今，中國企業(yè)已在非洲建設(shè)了超過1萬公里鐵路、近10萬公里公路、近千座橋梁、近百個(gè)港口以及大量醫(yī)院和學(xué)校。2006年，中國政府發(fā)布了第一份《中國對非洲政策文件》，提出了中國對非政策的總體原則和目標(biāo)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，該文件提出“加強(qiáng)中非在交通、通訊、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的合作……積極支持中國企業(yè)參與非洲國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步擴(kuò)大對非承包工程業(yè)務(wù)規(guī)模，逐步建立對非承包工程的多、雙邊合作機(jī)制”。

2013年，中國提出“一帶一路”倡議，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的互聯(lián)互通是“一帶一路”倡議的核心，作為中國“走出去”戰(zhàn)略的一部分，“一帶一路”倡議進(jìn)一步推動了中國對非投資。 該倡議對非洲國家具有吸引力，根據(jù)非洲開發(fā)銀行（African Development Bank，AfDB）的數(shù)據(jù)，“一帶一路”有助于滿足非洲大陸巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資需求，預(yù)計(jì)每年可以提供1300至1700億美元投資。從投資額度上看，倡議提出后，中國對非投資2013年投資額同比增長34%，達(dá)到33.7億美元，2018年達(dá)到53.9億美元。在國際局勢紛繁復(fù)雜的背景下，近幾年來中國對非洲的投資出現(xiàn)了波動。2019年受逆全球化等因素的影響，中國對非直接投資額下降至27億美元。2020年，在新冠疫情沖擊全球的背景下，中國對非直接投資額不降反升，達(dá)到42.3億美元。2021年，中國對非洲直接投資額再度上升，達(dá)到49.9億美元，2022年降至18.1億美元。到2022年末，中國對非直接投資覆蓋率已達(dá)到86.7%。

2015年，中國發(fā)布了第二份《中國對非洲政策文件》，全面介紹了中方堅(jiān)持的“真、實(shí)、親、誠”外交理念，中非將建立和發(fā)展政治上平等互信、經(jīng)濟(jì)上合作共贏、文明上交流互鑒、安全上守望相助、國際事務(wù)中團(tuán)結(jié)協(xié)作的全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。在基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，中國在此前的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出充分發(fā)揮政策性金融作用，創(chuàng)新投融資合作模式。堅(jiān)持市場運(yùn)作為主、點(diǎn)面結(jié)合、注重效益的原則，鼓勵和支持中國企業(yè)采取多種模式參與非洲鐵路、公路、通信、電力、區(qū)域航空、港口以及水資源開發(fā)保護(hù)、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，參與項(xiàng)目投資、運(yùn)營和管理。由此可見，新時(shí)代中國對非基礎(chǔ)設(shè)施投資中，市場因素正在發(fā)揮著越來越重要的作用。此外，中國投資非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的領(lǐng)域也更加豐富多樣。

2021年，中國發(fā)布《新時(shí)代中非合作白皮書》，對深化中非基礎(chǔ)設(shè)施合作提出了進(jìn)一步的要求，再次強(qiáng)調(diào)了市場的作用。文件提出支持中國企業(yè)采取多種模式參與非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資、運(yùn)營和管理，引導(dǎo)企業(yè)采用BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓方式）、BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營方式）、PPP（政府與社會資本合作）等多種模式，推動中非基礎(chǔ)設(shè)施合作向投資建設(shè)運(yùn)營一體化模式轉(zhuǎn)型，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展。

在一系列對非投資、與非合作政策的引導(dǎo)下，目前，中國對非投資中基礎(chǔ)設(shè)施投資占的比重較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前中國央企在非開展各類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目超過1600個(gè)。近五年多來（2018年末至2022年末），中國對非洲直接投資存量前兩位的行業(yè)始終是建筑業(yè)和采礦業(yè)。具體來說，中國企業(yè)在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資主要集中在交通運(yùn)輸、能源電力、水資源、信息通信技術(shù)等領(lǐng)域。非洲基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)盟（Infrastructure Consortium for Africa，ICA）的數(shù)據(jù)顯示，2019至2020年，中國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的交通運(yùn)輸領(lǐng)域投資數(shù)額占比最大。其中，2019年中國在非洲交通運(yùn)輸領(lǐng)域投資額占總投資額的60%，2020年交通運(yùn)輸領(lǐng)域投資額占55%。此前一段時(shí)間，中國對非基礎(chǔ)設(shè)施投資主要集中在能源領(lǐng)域，例如2016至2018年，中國在非能源領(lǐng)域投資都占到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總投資的50%左右。這在某種程度上反映了中國對非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資重點(diǎn)近幾年正在由能源轉(zhuǎn)向交通領(lǐng)域。這一時(shí)期，中國企業(yè)參與投資、建設(shè)的代表性基建項(xiàng)目有埃及齋月十日城市郊鐵路項(xiàng)目、贊比亞下凱富峽水電站以及科特迪瓦蘇布雷水電站等。

美國對非洲的外交政策與中國有很大不同。冷戰(zhàn)結(jié)束后，對非政策經(jīng)歷多次調(diào)整，非洲在美國外交和戰(zhàn)略中曾長期處于邊緣地位。非洲并非美國的重點(diǎn)投資區(qū)域，甚至可以認(rèn)為是“被忽視的區(qū)域”。從奧巴馬政府開始，美國對非洲的定位發(fā)生轉(zhuǎn)變，采取了一系列對非基礎(chǔ)建設(shè)的投資措施。

奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，美國越來越將非洲視作平等的經(jīng)濟(jì)合作伙伴，而不僅是受援國。2013年7月，奧巴馬政府訪問非洲期間，提出“電力非洲倡議”。該倡議本質(zhì)是由美國政府主導(dǎo)的合作伙伴關(guān)系，整合了私營部門、國際發(fā)展組織和世界各國政府的資源，旨在解決撒哈拉以南非洲面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：電力不足，以促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)增長和可持續(xù)發(fā)展。美國私營部門、世界銀行（World Bank）和瑞典政府就曾宣布共同出資120億美元支持奧巴馬的“電力非洲倡議”。2014年8月，奧巴馬政府召開首屆美非領(lǐng)導(dǎo)人峰會，美國公布了一項(xiàng)價(jià)值330億美元的經(jīng)貿(mào)合作計(jì)劃。

（二）特朗普時(shí)期推出的在非基建政策

2017年初特朗普上臺后，非洲的整體戰(zhàn)略價(jià)值受到質(zhì)疑。美國在非洲的直接投資存量從2010年的548億美元下降至2019年的490億美元。美國投資集中在非洲采掘業(yè)，其中采礦業(yè)占60%，美國跨國公司長期主導(dǎo)著非洲最賺錢的石油和天然氣行業(yè)。特朗普按照自身利益需求的輕重緩急來配置和使用其外交資源，導(dǎo)致實(shí)際上特朗普政府并不重視對非政策。美國國會于2018年10月通過了《更好地利用投資引導(dǎo)開發(fā)法案》（Better Utilization of Investments Leading to Development Act，BUILD法案）承諾為新成立的美國國際開發(fā)金融公司（U.S. International Development Finance Corporation）提供600億美元資金，以幫助重振非洲的發(fā)展金融。但到2020年3月，該機(jī)構(gòu)籌集的80億美元已專門用于金融和保險(xiǎn)領(lǐng)域，而并非用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。此外，美國于2019年6月推出“繁榮非洲倡議”，這是一項(xiàng)有關(guān)經(jīng)貿(mào)的倡議，旨在大幅促進(jìn)美非雙邊貿(mào)易和投資，也為非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供支持?！胺睒s非洲倡議”官網(wǎng)顯示，自項(xiàng)目啟動以來，美國貿(mào)易發(fā)展署已經(jīng)籌款幫助博茨瓦納、埃及、埃塞俄比亞、加納、肯尼亞、莫桑比克、尼日利亞、盧旺達(dá)、塞內(nèi)加爾、塞拉利昂、南非等49個(gè)非洲國家完成1852筆交易，總價(jià)值達(dá)到約860億美元。這些贈款用于支持多領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，包括信息通信技術(shù)（Infrastructure and Communication Technology, ICT）、可再生能源發(fā)電、燃?xì)獍l(fā)電等。

拜登上臺以后，美國政府提升了對非洲的重視程度。2022年，美國公布了對撒哈拉以南非洲新戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)了非洲在地緣戰(zhàn)略上的重要意義。2020至2022年，美國對非洲直接投資存量經(jīng)歷了小幅度回升，從438億美元增至462億美元。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，拜登政府則相繼推出了B3W、PGII等多項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)全球性倡議。

2021年，七國集團(tuán)（G7）英國峰會提出B3W倡議，拜登政府意圖在B3W倡議的框架下對發(fā)展中國家開展一系列基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。他承諾，該計(jì)劃將有助于滿足低收入和中等收入國家的巨大基礎(chǔ)設(shè)施需求，并將特別關(guān)注氣候變化、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、性別平等和健康議題。然而，B3W倡議進(jìn)展非常有限。2022年春季，在推出一年多后，拜登政府對全球基礎(chǔ)設(shè)施翻新工作的投資總共只有600萬美元。另外如果國會批準(zhǔn)，拜登政府將在未來5年內(nèi)向世界銀行信托基金提供5000萬美元的資金，用于發(fā)展兒童保育服務(wù)。但即便如此，B3W倡議的投資金額也與拜登在最初聲明中承諾的數(shù)十億美元相去甚遠(yuǎn)。在資金分配過程中，B3W倡議幾乎將其所有資金通過華盛頓的一些機(jī)構(gòu)、承包商和非政府組織等特定渠道分配，而沒有直接向發(fā)展中國家政府提供雙邊援助。此外，一項(xiàng)名為“重建美好未來”（Build Back Better）的立法受挫，因此B3W這個(gè)名字也走向消亡。2022年，在德國召開的七國集團(tuán)峰會上，美國又宣布啟動新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，即全球基礎(chǔ)設(shè)施與投資伙伴關(guān)系協(xié)議（PGII）。拜登承諾，將在未來5年內(nèi)為這一伙伴關(guān)系募集2000億美元的公共和私人資金，其最終目標(biāo)是到2027年從七國集團(tuán)籌集近6000億美元資金。這項(xiàng)計(jì)劃的投資領(lǐng)域包括：衛(wèi)生和健康保障、數(shù)字連接、性別平等和公平以及氣候和能源安全。不難看出，PGII倡議沿襲了B3W倡議的議題，承諾投資資金大幅減少，但可能也因此更容易實(shí)施。在宣布該倡議時(shí)，拜登就表示當(dāng)時(shí)已經(jīng)有部分項(xiàng)目正在開展中。例如，在塞內(nèi)加爾，美國與七國集團(tuán)合作伙伴以及世界銀行投資建設(shè)了一個(gè)新的大規(guī)模疫苗生產(chǎn)設(shè)施，竣工后該設(shè)施每年可以生產(chǎn)數(shù)億劑疫苗。PGII倡議還啟動了“數(shù)字投資計(jì)劃”（Digital Invest Program），募集了3.35億美元的私人資金，在非洲、亞洲和拉丁美洲提供安全的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備。在安哥拉，美國政府促成兩家美國公司與當(dāng)?shù)卣⒑献骱献骰锇殛P(guān)系，為安哥拉新建設(shè)的太陽能項(xiàng)目投資20億美元，拜登稱，該項(xiàng)目將幫助安哥拉實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)和滿足能源需求，同時(shí)為美國技術(shù)開拓新市場。 

醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域也是拜登政府對非基礎(chǔ)設(shè)施投資的重點(diǎn)領(lǐng)域，拜登上臺以來，美國已在非洲地區(qū)投入并承諾近200億美元用于醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目。其中，抗擊艾滋病投入近115億美元，抗擊瘧疾投入超過20億美元，支持計(jì)劃生育、生殖健康、孕產(chǎn)婦及兒童健康投入超過20億美元，還有超過20億美元用于應(yīng)對新冠肺炎疫情產(chǎn)生的影響。

在具體實(shí)施層面，一方面，拜登政府繼承了以往美國政府對非醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行動計(jì)劃和倡議，包括“美國總統(tǒng)防治艾滋病緊急救援計(jì)劃”（U.S. President’s Emergency Plan for AIDS Relief，PEPFAR）和“美國總統(tǒng)防治瘧疾行動計(jì)劃”（U.S. President’s Malaria Initiative，PMI）。2003年，美國啟動“總統(tǒng)防治艾滋病緊急救援計(jì)劃”，迄今將其約95%的資金投向非洲。2005年，美國發(fā)起“總統(tǒng)防治瘧疾行動計(jì)劃”，由美國國際發(fā)展署（U.S. Agency for International Development，USAID）主導(dǎo)，美國疾病控制和預(yù)防中心（U.S. Centers for Disease Control and Prevention）實(shí)施，目前在占全球瘧疾病例的90%的撒哈拉以南非洲24個(gè)國家和東南亞3個(gè)國家運(yùn)營。

另一方面，拜登政府也推出了新的醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。2021年1月以來，作為對PGII倡議的支持，美國國際開發(fā)金融公司已承諾提供超過2.53億美元用于改善非洲傳染病防治及衛(wèi)生體系。該公司和美國國際發(fā)展署還宣布與“轉(zhuǎn)變健康基金”（Transform Health Fund）合作，投資非洲醫(yī)療衛(wèi)生供應(yīng)鏈、醫(yī)療服務(wù)等領(lǐng)域?！半娏Ψ侵蕹h”宣布成立“醫(yī)療保健電氣化和電信聯(lián)盟”（Healthcare Electrification and Telecommunication Alliance，HETA），旨在為撒哈拉以南非洲地區(qū)的數(shù)千家醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供電力和數(shù)字聯(lián)通。美國國際開發(fā)金融公司承諾向“加速水獲取基金”（Water Access Acceleration Fund，W2AF）提供相當(dāng)于1000萬美元的股權(quán)投資，W2AF旨在擴(kuò)大撒哈拉以南非洲地區(qū)及其他新興市場獲取生活用水的渠道。美國貿(mào)易發(fā)展署（U.S. Trade and Development Agency, USTDA）于2022年宣布成立“非洲醫(yī)療保健基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)盟”（Coalition for Healthcare Infrastructure in Africa）。該聯(lián)盟是美國貿(mào)易發(fā)展署和美國工業(yè)界的合作項(xiàng)目，旨在滿足非洲國家龐大的醫(yī)療衛(wèi)生需求。在信息通信方面，美國貿(mào)易發(fā)展署提出“接入非洲倡議”（Access Africa），該倡議于非洲大陸的公共和私營部門合作，旨在支持非洲的信息通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。美國政府稱，“接入非洲”項(xiàng)目有可能幫助近40個(gè)非洲國家的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目獲得超過15億美元的資金。

中美兩國對非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的認(rèn)知存在差異，因此兩國在政策方面存在著明顯的差異。2017年特朗普執(zhí)政后，中美關(guān)系急轉(zhuǎn)直下，美國全面開展對華競爭。2018年底，特朗普政府出臺 “新非洲戰(zhàn)略”（New Africa Strategy），該戰(zhàn)略體現(xiàn)出美國欲與中國爭奪在非洲國家的影響力的意圖。拜登在任內(nèi)發(fā)表的第二次國情咨文中，也明確表示尋求與中國競爭。

總體來看，在政策方面，中國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有連續(xù)性、重落地、無附加條件等特點(diǎn)，而美國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則具有斷續(xù)性、重規(guī)劃、有附加條件等特點(diǎn)?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作是中非合作的重點(diǎn)，也是中非經(jīng)貿(mào)合作的傳統(tǒng)優(yōu)勢領(lǐng)域。新中國成立后，中國政府大力支持非洲國家開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，援建了坦贊鐵路等一批對非洲國家產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的基礎(chǔ)設(shè)施。而美國對非洲基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)注提升主要是在“一帶一路”倡議提出后做出的反應(yīng)，奧巴馬政府和拜登政府表達(dá)了對非基礎(chǔ)設(shè)施投資的意愿，但美國其他領(lǐng)導(dǎo)人在執(zhí)政時(shí)期對非基礎(chǔ)設(shè)施的重視程度則很低。從前文對美國近幾屆政府對非基礎(chǔ)建設(shè)政策的介紹中也不難看出，美國對非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入更多表現(xiàn)為理念設(shè)計(jì)和有限的資金支持，一些倡議并沒有很好地落地。盡管拜登政府上臺后推出了一系列全球范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)倡議，但其前景仍不明朗。相比之下，中國對非洲基礎(chǔ)設(shè)施合作的優(yōu)勢之一就是有著系統(tǒng)的規(guī)劃和落實(shí)機(jī)制。中國在非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是以非洲的長期發(fā)展為目標(biāo)，而不是為了短期利益，這使得中國能夠支持施工周期長但對非洲發(fā)展具有重要意義的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

由此可見，中美兩國對于在非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重視程度有所差別。美國咨詢公司歐亞集團(tuán)（Eurasia Group）非洲問題首席分析師阿馬卡·安庫（Amaka Anku）在接受采訪時(shí)表示，中國向交通基礎(chǔ)設(shè)施投入了大量資金，而美國之所以不給非洲更多投資，是因?yàn)榉侵迣γ绹鴣碚f還不夠重要——相比于非洲發(fā)展，美國投資者更注重在非獲取經(jīng)濟(jì)利益。因此盡管拜登政府對非投資的說辭很漂亮，但卻很空洞，在實(shí)踐層面上與往屆政府并沒有本質(zhì)上的不同。

此外，美國對非基礎(chǔ)設(shè)施投資政策除了幫助非洲國家發(fā)展外，還附帶著一些條件。近年來，美國主導(dǎo)了B3W、PGII等倡議以應(yīng)對“一帶一路”倡議，并宣稱B3W倡議由價(jià)值觀驅(qū)動，是一項(xiàng)高標(biāo)準(zhǔn)、透明的基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系，而PGII倡議的目標(biāo)則是提供優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施，改變世界各地人們的生活，為美國工人和企業(yè)創(chuàng)造機(jī)會，并促進(jìn)美國國家安全。美國布魯金斯（Brookings）學(xué)會曾指出，中國對非投資沒有附加條件，并且非常重視改善非洲基礎(chǔ)設(shè)施情況；而具有相似戰(zhàn)略目標(biāo)的美國在發(fā)展援助的過程中附帶了經(jīng)濟(jì)或政治條件，因此中國在非洲的影響力能夠迅速提升就不顯得奇怪了。除此以外，近年來非洲民族主義情緒高漲，自主管理國內(nèi)事務(wù)的意愿也隨之增強(qiáng)。一項(xiàng)民意調(diào)查顯示，大多數(shù)受訪者同意其政府應(yīng)該保留對發(fā)展援助的自主權(quán)，較多非洲人不贊成外國援助的附加條件，不希望收到外來者支配。

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資領(lǐng)域方面，中國主要基于非洲的需求，注重對非洲經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和跨境大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投入，通過技術(shù)轉(zhuǎn)移和人員培訓(xùn)促進(jìn)非洲國家自主發(fā)展。美國則主要關(guān)注軟性基礎(chǔ)設(shè)施。雖然交通、能源、通信等硬性基礎(chǔ)設(shè)施也是美國關(guān)注的對象，但美非重點(diǎn)合作領(lǐng)域放在了氣候、數(shù)字等軟性基礎(chǔ)設(shè)施上。比如，中國十分重視非洲的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并逐漸從建設(shè)者轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y者和運(yùn)營者；相比之下，美國則對非洲交通運(yùn)輸領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期持漠視的態(tài)度。從對外資金使用方面也能看出中美在非基礎(chǔ)建設(shè)的差異，中國對非貸款總額的一半以上都投入到了基礎(chǔ)設(shè)施部門，尤其是交通運(yùn)輸與通信等部門（約占36%）和農(nóng)業(yè)、工業(yè)、采礦等生產(chǎn)性部門（約占21%）。相比之下，在美國對非洲的援助和貸款中，投到基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)性部門的比例都低于中國。例如，2000—2018年，世界銀行提供的對非貸款約有40.6%流向社會部門，交通運(yùn)輸和通信部門貸款的比例約為11.6%，生產(chǎn)性部門僅占11.4%。

“一帶一路”倡議的提出一定程度上讓美國感到擔(dān)憂。專家質(zhì)疑，美國是否已經(jīng)喪失了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的主動權(quán)?！锻饨皇聞?wù)》（Foreign Affairs）甚至發(fā)表了一篇題為“北京的建設(shè)熱潮：西方如何將全球基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展拱手讓給中國”的文章。

在這一背景下，美國近幾屆政府相繼出臺了一系列面向非洲基礎(chǔ)設(shè)施投資的規(guī)劃。例如，在《更好地利用投資引導(dǎo)開發(fā)法案》框架下成立的美國國際開發(fā)金融公司目的是支持全球基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資。白宮聲稱，該公司成立的目的是為中國主導(dǎo)的“高負(fù)債”模式提供強(qiáng)有力的替代方案。 事實(shí)上，此類有關(guān)“中國債務(wù)陷阱論”的宣傳與論調(diào)正是美國對華在非基礎(chǔ)建設(shè)開展競爭的代表性體現(xiàn)。2018年3月，美國前國務(wù)卿蒂勒森稱，中國的投資確實(shí)有潛力解決非洲的基礎(chǔ)設(shè)施缺口問題，但也導(dǎo)致債務(wù)不斷增加，危及非洲的長期政治經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。5月，哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院發(fā)布的《債務(wù)賬簿外交》報(bào)告稱，過去十年，中國向償還能力不足的國家提供了數(shù)千億美元貸款，通過“債務(wù)賬簿外交”來實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。6月，美國白宮貿(mào)易和制造業(yè)政策辦公室發(fā)布的《中國經(jīng)濟(jì)侵略如何威脅世界和美國的技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)》報(bào)告中，指責(zé)中國利用“債務(wù)陷阱”模式，以融資換取發(fā)展中國家的自然資源和市場準(zhǔn)入。中國政府和國際社會多次對“中國債務(wù)陷阱論”進(jìn)行批駁。由此可見，中美在非洲基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)的競爭除了政策之爭外還衍生出輿論競爭，所謂“中國債務(wù)陷阱論”某種程度上正是西方國家的輿論工具。

在投資方式上，美國強(qiáng)調(diào)動員私營部門投資非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，期望以發(fā)展融資機(jī)構(gòu)帶動私人資本，聲稱要為由國家主導(dǎo)的中國投融資方案提供“替代方案”。例如，2019年12月，基于《更好地利用投資引導(dǎo)開發(fā)法案》，美國海外私人投資公司與美國國際開發(fā)署旗下的信貸管理局（Development Credit Authority，DCA）合并，成立美國國際開發(fā)金融公司。相較于美國海外私人投資公司，美國國際開發(fā)金融公司的投資上限從290億美元上升至600億美元，并新增股權(quán)投資開發(fā)權(quán)力等。

此外，由于“單打獨(dú)斗”難以撼動中國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域影響力，美國對非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資計(jì)劃往往具有整合性和協(xié)同性，借助盟友體系與中國競爭。例如，B3W倡議是在七國集團(tuán)框架下提出的，這是美歐第一次從集體行動的層面對全球基礎(chǔ)設(shè)施提出宏大構(gòu)想，也是第一次與中國的“一帶一路”倡議展開整體性的競爭。拜登在七國集團(tuán)峰會上宣稱，相對于中國的“一帶一路”倡議，我們有更加公平的方式來滿足世界各國的需要?；谶@一整合性，美國也開始尋求建立多變伙伴關(guān)系。例如，2021年11月，歐盟、德、法、英、美與南非建立“國際公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系”，支持南非的脫碳努力。歐盟委員會主席馮德萊恩表示，該伙伴關(guān)系為全球首創(chuàng)，可成為支持全球公正轉(zhuǎn)型的模板。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是非洲國家發(fā)展的核心需求，是國際對非合作的重點(diǎn)領(lǐng)域。中國構(gòu)建了“中非合作論壇”和“一帶一路”倡議的框架，推出《中國對非洲政策文件》、《新時(shí)代中非合作》白皮書等政策文件，積極發(fā)展對非基礎(chǔ)設(shè)施合作。美國在非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域?qū)で笈c中國競爭，相繼推出“電力非洲倡議”、“繁榮非洲倡議”、B3W倡議、PGII倡議等一系列對非基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)想，但在實(shí)施過程中，一些倡議并沒有達(dá)到美國政府承諾的效果和預(yù)期的目標(biāo)。當(dāng)今，在非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已然成為中美大國海外投資的重要議題。中美兩國對非基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資客觀上為非洲國家?guī)砹烁嘣陌l(fā)展機(jī)遇，也不可避免地產(chǎn)生競爭關(guān)系。因此，如何避免中美間的戰(zhàn)略競爭對非洲國家基礎(chǔ)建設(shè)產(chǎn)生負(fù)面影響，仍然值得進(jìn)一步探究。